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城市战略

反思北京小城镇发展模式

86。3%,这个曾经让北京引以为傲的城镇化率,现在被推到了质疑的浪尖上。高企的数字背后直接尖锐地呈现着北京中心城区经济高速发展与城市低效管理两极分化的状况,交通拥堵、环境污染、信息化管理水平低下、公众参与消极、应急管理滞后等等一系列由此产生的问题广为诟病。

而在另一个视角里,分布于北京周边的上百个小城镇,也与这个功能过于集聚而异化了的中心城区显现出巨大的发展落差,无论地处北京任何一个方位,出了中心城区都恍若让人进入了一个大农村,除了大量向城区看齐的各色住宅,以及先天的自然资源禀赋,北京小城镇的城镇化几乎再没什么可供炫耀的资本。

与此同时,频频开动土地机器大肆生财的小城镇,也正在逐步丧失着发展的竞争力,被持续拉高的地价房价,成为了小城镇培育新兴产业发展的大敌。

越来越多的迹象表明,传统城镇化发展思维正推动小城镇陷入死胡同,新型城镇化寄望于延续原有的思路将难以为继,这或许也是北京推进新型城镇化过程中必须面临的检讨。

长期滞后的层级定位

有人说,“土地财政”快速催熟了中心城区的城镇化,也成为招致小城镇发展迷失的罪魁。

其实,土地作为小城镇发展最简捷的要素,也是政府最得心应手的要素,土地直接掌握在政府手里,只需通过简单的模式便可获得解决眼前问题的发展资金。

而脱离土地的城镇化也根本没有办法实现,因为城市或者城镇总是要建设在土地上,人口的集聚增加也须占有一定的土地指标,城市的工业、服务业等城市经济的发展,更离不开土地的支撑。

土地决定着资源的分配与资金的流向,构建于土地开发之上的小城镇发展本身并没有错,错的是伴随土地的城镇化,北京的小城镇人口、产业和空间层级定位并未适时进行转型变化。

诸多发展问题的集中显现不能简单地归罪于小城镇政府的急功近利,根源的产生,还在于多年来北京市对小城镇空间层级定位的战略错位。

长期以来,北京将小城镇定位于带动农村地区发展,重点任务放在了转移农业人口上,并没有真正从城镇化的背景下考虑发展小城镇的意义,更没有提高到建设世界城市的高度考虑小城镇应该担负的功能和发挥的作用,使得北京的小城镇长期处于非常低的层次上寻求发展。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎指出,北京将城市发展体系划分为中心城区、新城、小城镇、农村社区,但国际上城镇化比较均衡的区域,城市发展主要强调中心城区和周边中小城市两个层级的同步发展,把小城镇置于城区周边中小城市的开放体系之中,作为建设国际大都市或者世界城市的重要组成部分去看待,以实现城市的扁平化发展,而北京则将小城镇置于了很低的位势上去考虑,在规划上限定小城镇规模是非常小的,导致很长时间之内,北京的小城镇小战略,甚至小城镇没战略。

如此定位带给小城镇的直接后果是,小城镇受规划的制约,根本无法形成规模集聚效应,除了被赋予的转移农村人口职能外,虽在发展初期也曾实施过短期的小城镇带户口政策,但在很大程度上是面对有着高考移民需求的外地人,始终未曾认真地考虑小城镇对北京中心城区人口的分流作用。

“北京没有将人口作为城镇化中重要的基础资源去考虑,在规划方面,限定的小城镇人口规模过小,2004年修编的北京城市总体规划提到,北京市的小城镇到2020年要实现集聚100-150万人,北京事实上有108个小城镇存在,平均下来每个小城镇还不到一万人,这远远达不到小城镇本应具有的规模集聚效应,导致很多的服务业因缺乏服务对象而没办法发展,很多的工业企业在小城镇也找不到投资价值。而另一方面,城区人口集聚的过多,没有合适的区域可以疏解,又导致了中心城区的超负荷运转与管理效率的低下。”冯奎说。

而对于小城镇的产业发展,其实北京也曾长期存在集聚人口要不要发展产业的激烈讨论,并在无休止的争论中出现了天通苑、回龙观等等,一个个仅供城区人口居住的“睡城”。

像近年来得到全市上下初步重视的小城镇生态、休闲旅游等价值,在早些年也不被各方所认可,即便到今天,这种重视也没有上升到战略高度,政府没有将其作为战略导向去投入更多的资源去大力支持,只是简单地给一些财政资金的引导扶持,重点以改善原有的基础设施条件为主,这尽管对改善当地农民的收入很有帮助,但却导致了资源型城镇的分布极为分散,发展层次普遍偏低,产业发展缺乏附加值,更没有将可以进行整合的资源型乡镇连成一个线路或者片区,其与中心城区之间的关系基本上是一个简单的线性关系,主要是利用交通线路的放射,有一些星星点点的分布和松散的连接。

冯奎认为,北京的小城镇之所以出现“卖地求生”的极端化发展方式,就在于缺乏站在世界城市周边中小城市群角度的战略谋划,而是按传统的城镇等级体系去思考小城镇发展,导致北京外围的上百个小城镇没有得到很好的发展,出现了“头大脖子粗,小脚老太太”的局面。

“能引起资本欲望的土地也仅限于城区周边,远离城区的小城镇土地基本没有资本化的价值,这使得北京的发展缺乏一个强劲有力的腰作支撑,这个腰就包括大量的新城和小城镇组成的中小城市群,小城镇应该在其中承担起纽带作用,但现实中这个腰基本不存在,所以才会造成北京中心城区与小城镇之间大起大落的发展落差。”冯奎说。

难以为继的“土地财政”

政府通过卖地,获得可观的土地出让金,解决道路、水设施、公园、绿地、地铁等等城市发展的费用,以及最基本的民生改善,对于小城镇发展的启动阶段确实起到了一定的促进作用。

而现实中这一本应在发展初期采用的传统模式,却自2001年北京市确立重点发展39个小城镇肇始,始终贯穿着小城镇进化至今的三个发展阶段。

2003年,北京市出台政策,只须在小城镇投资购买一定额度的房产,便可实现全家落户,由此吸引了大量的“高考移民”进入,各个小城镇利用自有土地,在北京周边建设了一个个的“睡城”,也在一定程度上改变了小城镇破败的城市面貌;

2005年,小城镇投资落户政策被叫停,小城镇的土地利用开始聚焦于被中心城区房价飞涨挤出的一部分房产消费,并以低廉的土地价格引入大量的房地产开发企业,包据小产权房在内的小城镇住宅市场开始步入空前繁荣时期,小城镇从物理形态上向城镇化更高水平再进一步;

2010年之后,国家对高歌猛进的房价频频调控,已经与城区地价差距不大的小城镇,对资本的吸引力也已大不如前,再加上国家对房地产企业融资渠道的收紧等等,集中土地资源整体开发的城市运营方案开始在小城镇发端。

从卖房到卖地,再到卖综合体,小城镇政府从最初的土地一级开发商,转身成为与开发商勾联分利的土地一二级联动开发运营商,使其陷入了没钱只能卖地,卖地之后部分收益建设基础设施,部分收益补贴廉价工业用地的恶性循环,这种表象背后是,小城镇频频遭遇的“钱地两荒”尴尬境遇。

这背后折射出的是,一方面因为可用的土地资源已经极为稀缺,且比较分散,小城镇只能通过整体的规划调整,实现土地集中使用,另一方面也希望借助与开发商的合作,由开发商支付土地一级开发的前期成本。

事实上,小城镇土地开发模式发展到今天,随着土地资源的减少,动力正在逐年衰减。

冯奎指出,北京60%的国土面积为山区,郊区的70%-80%土地都是山区,可用于建设的土地是有限的,土地驱动模式首先要面临的就是小城镇土地资源的“天花板”。

“而由房价上涨带动的土地价格暴涨,也让政府无力再支付高昂的征地成本,几乎所有的小城镇都在闹‘钱荒’。”冯奎告诉记者,土地开发并非没有成本,由征地产生的财务成本在土地收益当中所占的比重越来越高,甚至达到60%以上,这已经让小城镇政府难以承受。

与此同时,这种单纯依靠征地把农民变成市民的简单方式,显然也因为资金的短缺没有充分考虑失地农民的后续保障问题,并在一定程度上导致了农民与政府之间的矛盾纷争不断。

不仅如此,价格连年高涨的土地还在侵蚀着小城镇的竞争力,构筑了小城镇产业发展的陷阱,因为按照经济发展的自然规律,任何的新兴产业发展只能向低成本地区集聚,并不可能向高成本地区转移。

“美国的西雅图为什么能形成一个全球的创新高地,聚集着微软、亚马逊等大量的国际跨国巨头总部,是因为这些企业的发展初期西雅图提供了非常低廉的土地,能够与创新企业早期的发展的成本控制需求密合在一起,但现在北京一些小城镇地价与城区相差不大,有的小城镇房价也已超过了3/平米,没有什么产业能够接受如此之高的发展成本。”北京国际城市发展研究院副院长古波认为,北京小城镇的地价房价一旦被抬高就很难降下来,除非房地产的泡沫破裂,破裂不了就是刚性的泡沫,这种情况之下,小城镇要想获得发展,只能硬着头皮继续搞房地产,几乎在没什么产业可以接受如此高昂的土地成本。

很显然,任由传统土地开发模式肆意运用,将导致小城镇的未来发展动能逐渐缺失,而由此慢慢积累的问题严重性也正逐步释放出负效应,具有高度垄断性质的土地配置方式,与城镇化过程中自由流动的大规模城市人口之间、城市扩张与乡村发展之间、农民失地与政府得地之间、农民利益与政府利益之间、上届城市政府能征则征与下届城市政府无地可征之间……都已经形成了深刻的矛盾。

若推动小城镇的下一步持续发展,改革已经箭在弦上。

投资北京杂志社 赵方忠